◇在很多山區(qū)脫貧縣，城鄉(xiāng)經濟社會格局正在加速從以前的“城小鄉(xiāng)大”向“城鄉(xiāng)均衡”乃至“城大鄉(xiāng)小”演進，鄉(xiāng)村在發(fā)揮糧食保障、社會穩(wěn)壓器等作用的同時，其生態(tài)、休閑等功能更加突出
文|《瞭望》新聞周刊記者?晏國政?王皓?王怡靜
游人在山西忻州古城游覽（2025年2月20日攝）詹彥攝/本刊
《瞭望》新聞周刊記者在原呂梁山集中連片特困地區(qū)內的山西省忻州市、呂梁市、臨汾市的多個原深度貧困縣調研發(fā)現，在如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會之后，人口轉移、城鄉(xiāng)基礎設施建設產生巨大的溢出效應，深刻改變了部分山區(qū)脫貧縣的經濟社會發(fā)展版圖，同時也對這些縣的縣域經濟發(fā)展、縣城承載力、城鄉(xiāng)公共服務供給等提出更高要求。
當前山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨基礎設施不斷完善但產業(yè)發(fā)展緩慢、城鎮(zhèn)化率快速提高但縣城承載力不足、公共服務供給不能有效適應需求變革等突出難點堵點，亟待進一步深化改革，深入推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，打造經濟更具活力、服務更加完備的縣域新形態(tài)。
再造縣城，已是箭在弦上、迫在眉睫。
重塑山區(qū)脫貧縣經濟社會版圖
經過脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興重點幫扶，過去地處偏遠、基礎設施落后、發(fā)展要素缺乏的一些山區(qū)縣，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著人口流動和城鎮(zhèn)化水平不斷提升，縣域城鄉(xiāng)經濟社會版圖得以重塑，逐漸奠定城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堅實基礎。
道路通，百業(yè)興。過去一些山區(qū)縣之所以長期貧困，地處偏遠、交通不便是重要原因，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中，各級政府加大對山區(qū)縣的交通投資，興建高速公路、旅游公路、客運鐵路等，推動了人流、物流、信息流、資金流等生產要素的城鄉(xiāng)暢通，“藏在深山”變?yōu)椤奥撏ㄊ澜纭薄?/p>
“通天山石疊如樓”，呂梁山深處的石樓縣一度是山西省最貧困的縣。由于交通閉塞，以往石樓到省城太原和呂梁市府所在的離石區(qū)只有山間國省公路，分別需要五個多小時和兩個多小時車程。在各級政府努力下，2024年，這一狀況得到根本性改變。9月新開通的太原至安澤客運班列，改變了石樓不通客運列車的歷史；10月全線貫通的山西“黃河一號、長城一號、太行一號”旅游公路也縱貫該縣；年底隨著汾石高速通車，石樓縣告別不通高速的歷史。石樓縣政府一名負責人說，交通這個最大短板得到根本性解決，石樓瘀滯的“血脈”通了，將迎來全新發(fā)展格局。
公共服務均等化邁出堅實步伐。過去，山區(qū)縣貧困的最直觀表現是住房、飲水、教育、醫(yī)療等基礎設施和基本公共服務缺乏，表現出較為突出的城鄉(xiāng)二元性。記者在偏關、寧武、石樓、永和等鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣發(fā)現，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中，各地按照“兩不愁三保障”的標準補齊貧困地區(qū)基礎設施和公共服務短板，并在解決“有沒有”的基礎上進行質的提升，為城鄉(xiāng)融合提供有利條件。
公共服務提升尤其表現在教育、醫(yī)療等領域投入不斷加大。忻州市寧武縣從2016年至2022年累計在教育領域投入27.15億元，2023年、2024年寧武高級中學高考二本B類以上達線率均在40%以上。偏關、永和、石樓等縣加大資金投入，幫助縣醫(yī)院配備核磁共振、螺旋CT、超聲診斷儀等先進醫(yī)療設備，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設，提升縣域醫(yī)療服務水平。“以前需要到外地看的病、做的手術，現在很多在家門口就能解決?！逼P縣衛(wèi)健局局長胡建國說。
鄉(xiāng)村人口持續(xù)向縣城遷移。在易地扶貧搬遷這一重大政策影響下，一些山區(qū)縣用短短四五年的時間實現了過去幾十年都未能實現的常住人口城鎮(zhèn)化率的快速躍升，由此也帶來了基礎設施、公共服務、政策取向、資金走向等各方面的調整。永和縣總面積1214平方公里，總人口6.5萬人，縣城建成區(qū)面積5平方公里。全縣城鎮(zhèn)化率從2013年的37.9%提升到2023年的49.24%。為了應對人口遷移，近幾年該縣實施了“十大城建工程”，對縣城的道路、河道、文體場館、供水供熱燃氣、醫(yī)院等基礎設施和公共服務設施進行改造提升，縣城面貌煥然一新。
記者調研發(fā)現，在很多山區(qū)脫貧縣，城鄉(xiāng)經濟社會格局正在加速從以前的“城小鄉(xiāng)大”向“城鄉(xiāng)均衡”乃至“城大鄉(xiāng)小”演進，鄉(xiāng)村在發(fā)揮糧食保障、社會穩(wěn)壓器等作用的同時，其生態(tài)、休閑等功能更加突出。
縣城綜合承載能力亟待提升
記者調研發(fā)現，盡管山區(qū)縣城面貌發(fā)生很大改變，但與迅速增多的人口相比，其縣城發(fā)展滯后、綜合承載能力不足問題日益顯現，“長大的煩惱”催生一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堵點。
基礎設施完善但產業(yè)發(fā)展較慢。一方面，縣域主導產業(yè)大多是位于鄉(xiāng)村的農業(yè)產業(yè)，且不少是政策性的脫貧產業(yè)。近年來，呂梁山區(qū)一些縣域配套建設了制衣、箱包等幫扶車間，后續(xù)面臨訂單減少、工人不穩(wěn)定等問題，部分處于艱難運營甚至歇業(yè)關停狀態(tài)。另一方面，縣城產業(yè)規(guī)模相對有限，難以吸納快速進入縣城的剩余勞動力。農村人口特別是青年人雖然進城了，卻難以在縣城就業(yè)、安居，不得不往更大的城市遷移。
在石樓縣易地搬遷社區(qū)“石樓小鎮(zhèn)”走訪，一些搬遷戶表示“住在城里開支大、工作不好找、壓力挺大的”。石樓縣政府相關負責人介紹，目前全縣缺乏主導產業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)，經濟總量、財政收入等仍居全省末尾。人口雖然集聚到縣城，但大多數人還是外出務工，學生外出求學后更難反哺家鄉(xiāng)，進一步導致縣城人才匱乏、發(fā)展活力不強。
城鎮(zhèn)化率快速提高但縣城承載力不足。一些基層干部反映，隨著縣城居住人口越來越多，道路、管網、停車位、農貿市場、大型商貿綜合體等基礎設施不足等問題日漸凸顯?？h城治理方面，縣城人口顯著增多后，原有的城市治理任務要求、體制機制、人力布局等都需要重新調適。
在偏關縣，隨著老牛灣景區(qū)、沿黃河旅游線路的發(fā)展，游客明顯增多，但縣城接待能力不足。當地群眾說，這些年農村變化挺大，但與其他縣相比，縣城面貌相對落后，甚至沒有一個像樣的商場、酒店，外地人提到偏關就是“10分鐘就能繞一個圈”?！斑^去大家忙著發(fā)展，現在是發(fā)展與治理任務都比較重，而且城市治理的短板更為突出，加強治理的需求更為迫切。”偏關縣一位政府負責人說。
縣城醫(yī)療發(fā)展錯位、教育地域性體制性薄弱制約公共服務水平提升。記者調研發(fā)現，在一些山區(qū)縣，鄉(xiāng)村人口減少帶來部分村莊萎縮乃至消失，但村莊的布局、管理體制、醫(yī)療服務等尚未調整，出現了村莊沒了但村級建制仍在、大部分村民到了城里但村醫(yī)服務仍在村里等現象。
此外，偏關、寧武等縣級醫(yī)院相關負責人認為，當前縣城醫(yī)院在建設中存在評估與實際需求錯位的問題，對山區(qū)縣城醫(yī)院來說，最急需加強的是常見病科室和具有地域特色的多發(fā)病科室等，但醫(yī)院評估中要求“耳鼻喉科”等科室建設都要跟上，這些科室實際需求并不大。多個縣的教育界人士表示，近幾年，市里一些公辦高中利用優(yōu)先招生政策在各個縣實行“掐尖招生”，一些民辦高中也采取經濟激勵措施甚至違規(guī)手段“收割”山區(qū)縣優(yōu)秀生源，再加上山區(qū)脫貧縣“招師難”、年輕教師“留縣難”，“縣中振興”面臨重重困難。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制亟待破題。受訪專家表示，城鎮(zhèn)化依然是當今中國社會發(fā)展的主要趨勢，但簡單套用單向城鎮(zhèn)化思維模式對待鄉(xiāng)村，可能瓦解鄉(xiāng)村應有的社會功能。農民進城后，鄉(xiāng)村功能如何定位、農業(yè)經營方式如何變革、鄉(xiāng)村產業(yè)如何發(fā)展、新型城鄉(xiāng)關系如何構建等戰(zhàn)略性問題亟待深化解決。
以再造縣城引領城鄉(xiāng)融合發(fā)展
縣城是連接城鄉(xiāng)的關鍵節(jié)點，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要紐帶。受訪基層干部群眾認為，針對當前山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難點，應當按照要素自由流動、資源統籌配置、規(guī)劃統一實施的思路，以再造縣城為引領，統籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，實現縣域城鄉(xiāng)工農關系重構。
將“強縣城”作為推動山區(qū)縣高質量發(fā)展重點著力點。中央黨校教授竹立家說，應重新審視山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)功能，適當調整工作重心，在確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的基礎上，更好發(fā)揮縣城龍頭帶動作用。
受訪專家表示，通過強“工”強“城”實現帶“農”帶“鄉(xiāng)”，不斷強化縣城對人口和產業(yè)的吸納集聚能力、對縣域經濟高質量發(fā)展的帶動能力。在確?，F有農村居民不返貧、生活好之外，鄉(xiāng)村重點做好糧食安全、生態(tài)安全、文化傳承以及休閑產業(yè)發(fā)展等工作。其中，人口越來越多的縣城在縣域經濟發(fā)展中的作用愈發(fā)重要，不僅要保障轉移人口的就業(yè)，還要保障轉移人口的生活。在上述背景下，應當適時調整城鄉(xiāng)功能定位，并在資金、產業(yè)政策、建設重點等方面向縣城傾斜，在推進鄉(xiāng)村振興的同時通過再造縣城，釋放縣城在縣域經濟社會發(fā)展方面的帶動作用。
堅持強產業(yè)與強治理齊頭并進?；鶎痈刹勘硎?，應積極主動適應城鎮(zhèn)化率快速提升帶來的挑戰(zhàn)和機遇，著力培育和發(fā)展縣域主導產業(yè)，依托縣城重點發(fā)展就業(yè)吸納能力強的勞動密集型產業(yè)，以及商貿、現代物流、文化娛樂等生活性服務業(yè)，提高縣城對人口特別是年輕人群的吸附能力；加快補齊縣城交通、水電氣暖、文化體育、公園綠地等基礎設施短板，進一步完善城市功能；根據縣城實際進一步優(yōu)化城市管理體制機制，提升縣城治理水平和服務水平，不斷改善縣城居住環(huán)境，進一步提高山區(qū)脫貧縣縣城綜合承載能力。
統籌城鄉(xiāng)資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務。受訪專家表示，好的教育和醫(yī)療不僅是滿足城鄉(xiāng)群眾高品質生活的基本要求，也是營造環(huán)境、吸引人口、集聚人氣、助力發(fā)展的必要條件。根據山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)人口的變化，適時調整城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育機構布局，利用閑置設施發(fā)展農村養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合等產業(yè)，把調整出的鄉(xiāng)村醫(yī)衛(wèi)人員、教師等充實到社區(qū)衛(wèi)生室、縣城學校，既改善城鄉(xiāng)基本公共服務，也解決相關機構人員不足的問題。
堅持因地制宜，引導支持縣城醫(yī)院根據縣域實際和需要實現高質量發(fā)展。此外，深入實施“縣中振興計劃”，進一步優(yōu)化高中招生機制，加強對民辦高中無序招生的監(jiān)管，遏制山區(qū)脫貧縣優(yōu)質生源持續(xù)外流；在教職人員工資待遇、獎勵表彰、職稱評聘和高考招生、素質教育基礎設施等方面加大傾斜支持力度，提高山區(qū)脫貧縣教育教學質量。
下好城鄉(xiāng)發(fā)展一盤棋，完善城鄉(xiāng)融合體制機制。受訪干部群眾認為，應強化改革創(chuàng)新，推動土地、資金、人才等資源要素在城鄉(xiāng)之間統一高效配置、有序順暢流動，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平。根據人口變化等因素，進一步調整鄉(xiāng)村布局，重點圍繞中心村推動鄉(xiāng)村建設和城鄉(xiāng)公共服務均等化，避免出現“撒胡椒面”甚至投資浪費情況。大力推廣農業(yè)生產托管等新型農業(yè)經營模式，解決好農村人口轉移后“誰來種地”和“如何種好地”的問題。同時大力發(fā)展休閑農業(yè)、觀光農業(yè)，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，建立鄉(xiāng)村產業(yè)與城鎮(zhèn)產業(yè)的良性互動機制。
（《瞭望》2025年第12期 ）
（責任編輯：盧相?。?/span>
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